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  1. 2009.03.31 위기의 대한민국, 유아 무상교육에 투자하라
 

유아교육의 공교육화, 정책적 문제점과 대안




 

1. 유아교육의 중요성


  유아교육은 생애 출발점의 교육으로서 그 가치가 대단히 높다. 미국의 오바마 대통령이 지난해 미국 대통령 선거 당시 가장 크게 내세웠던 공약중 하나가 유아교육에 대한 지원이었다.


  오바마의 유아교육에 대한 공약의 주된 논거는, 조기 교육이 어린이의 두뇌로 하여금 미래의 학습, 행동과 성취에 영향을 끼친다는 것이며, 학업을 쌓기 위한 기초가 약하면 어린이들, 특히 장애아들은 유치원에 이르기 전에 뒤쳐지게 된다는 점이다. 또, 조기교육에 대한 투자는 경제적으로도 합리적이라는 점을 강조한다. 이에 따르면 출생 때부터 어린이들과 가족들의 고급, 종합적인 교육에 투자되는 매1달러는 7-10달러의 효과를 가져오며, 특수교육서비스의 필요를 감소시키며, 높은 학벌과 취업률, 낮은 범죄율과 사회복지정책에 대한 의존도, 그리고 더 나은 국민보건을 가져온다. 오바마는 0-5세 어린이교육에 대한 투자로 100억불을 투자한다고 밝혔다. 이는 교육 공약에 관련된 총 예산 180억불의 절반 이상이다.


  가드너 교수의 ‘다중지능이론’을 국내에 처음 소개한 문용린 서울대 교수는 ‘아이가 커갈수록 재능이 장벽에 가려져버리기 때문에 5살때까지의 시기가 창의력을 키우고 아이의 소질을 발견할 수 있는 최고의 시기’라고 말한다. 인공위성이 발사 지점에서 1°의 오차만 생겨도 최종 목표지점에서는 수만㎞의 차이가 생겨나듯이, 생애 출발점에서의 교육의 균등한 기회 제공과 특히 양질의 교육을 제공하는 것은 사회의 요구이며, 국가의 책무다.


  그러나, 우리나라는 최근까지 보편교육으로서의 유아교육, 특히 사립유치원에 대해서는 공교육 체계 밖에 있는 것처럼 각종 지원에서 소외시켜왔다.



2. 공교육 체계로서의 유아교육


  1897년 부산에 최초로 사립 유치원이 세워진 이래 우리나라 유아교육은 110년이 넘는 유아교육사 속에서 공교육으로서의 정당한 지위와 지원을 받아본 적이 없다.


  특히 사립유치원은 설립 주체가 다르다는 이유만으로, 교육기관이 아닌 마치 영리기관 취급을 받으며 정부 지원에서 소외되어왔다. 2004년 유아교육법이 제정되기는 했지만, 여러 단체들의 이해가 엇갈리면서 법안 문구가 조정되고, 여전히 사립 유치원은 공교육의 사각지대에 놓여있다. 이미 유아교육이 선택이 아니라 필수로 여겨지는, 보편교육으로 접어든 시점에서조차 상황은 달라지지 않고 있다.


  현재 사립유치원은 2006년 기준으로 3-5세 유치원 취원 아동의 77.8%를 교육하고 있다. 공립유치원의 22%에 비해 3배에 달한다. 그런데, 정부 지원은 2006년 교육인적자원부 자료에 의하면 사립의 경우 유아 1인당 46만8천원에 불과한 반면, 공립의 경우는 349만4천원으로, 공립이 사립의 7.5배를 지원받고 있다.


  유아교육은 공립, 사립을 구분하지 않고, 동일한 기준 이상의 시설에서 동일한 자격의 교사가 교육과학기술부에 의한 동일한 교육과정을 운영하고 있다. 국가가 정한 공교육 체계의 시설기준, 교원의 자격 기준, 교육과정의 기준을 준수하며, 국가가 감당해야 할 유아교육의 절대 영역을 사립유치원이 도맡아서 해왔던 것이다. 그런데, 여기에 당연히 따라와야 할 재정 지원은 따라오지 않았다. 재정 지원이 편중되다 보니, 사립유치원에 아이를 보내는 학부모들의 재정 부담은 가중되면서도, 교원의 처우 등 사립 유치원의 운영 상황은 갈수록 어려워지는 것이 현실이다.


  2005년 여성부 유치원 실태 조사에 의하면 공사립 유치원 교사 인건비를 비교해 볼때 5년 이하 사립유치원 교원의 인건비는 국공립 유치원의 51.1% 수준, 16년 이상의 교원 인건비는 33.5%에 불과한 것으로 나타났다. 사립의 경우 21년 이상 근무한 교원은 존재하지 않는다.


공·사립 유치원 교사 인건비 비교 (단위: 만원)

구분

5년 이하

6~10년

11~15년

16~20년

21년 이상

전체평균

공립

2,372

2,756

3,090

3,556

3,817

3,274

사립

1,214

1,553

1,608

1,190

0

1,387

  ※ 출처 : 유치원 실태조사, 여성부(2005), 한국유치원총연합회 ‘정부지원에 대한 의견서’ 재인용


  이에 따른 사립유치원 교원의 높은 이직률, 불안정한 지위와 낮은 처우로 인한 직업적 불안정성은 교육의 질을 저하시키는 요인으로 작용하고 있으며, 결국 사립유치원에는 희생을, 학부모에게는 학비 부담을 강요하고, 학생들에게 그 피해가 고스란히 돌아가는 것이다.


  이는 출발점에서 교육의 균등한 기회를 제공받을 학부모와 학생의 권리를 명백히 침해하는 것이며, 유아교육의 전반적인 질 저하로 이어져 국가 경쟁력의 막대한 손실 요인이 될 것이다.


 

3. 유아교육과 보육의 관계 설정


  학부모들은 흔히 유치원 교육과 보육에 대해 그 차이를 잘 인식하지 못한다. 유치원은 교육에 중점을 둔, 교육과학기술부 소관의 학교이며 유아교육법에 따른 시설 기준, 교원 자격 기준, 교육과정을 운영하여야 한다. 초등학교, 중․고등학교와 똑같은 학교인 것이다.


  보육기관은 영유아의 보호와 양육이 그 핵심이다. 국가 차원의 교육과정 같은 것은 없다. 보육교사의 자격기준이 있으나, 교원은 아니다. 그 소관은 보건복지가족부이며, 영유아보육법에 근거를 두고 있다. 시설을 확대하기 위하여 시설 기준은 유치원보다 훨씬 완화되어있다. 보육기관의 어려움, 아이들에 대한 애정과 헌신성, 그 필요성을 높이 평가하지만, 궁극적인 차이점은 교육기관이 아니고, 양질의 교육을 제공하기에는 한계가 존재한다는 점을 지적하고 싶다.


  유아교육과 보육의 통합에 관해 지금까지 수많은 논의가 있었고, 다양한 주장이 있었다. 해외 사례를 보면, 일본, 미국은 이원화 체제에 있고, 프랑스, 영국, 독일, 이탈리아는 0~2(3)세는 보건복지부, 3~5(6)세는 교육부에서 맡는 연령별 통합 체제를 채택하고 있으며, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크, 뉴질랜드, 스페인 등은 교육부 또는 보건복지부에서 통합하여 일원화하고 있다.


  우리나라에서는 주로 0~2세를 보건복지부가 담당하고, 3-5세를 교과부가 담당하는 안과, 0~5세를 모두 교과부가 담당하는 안이 제시되고 있다. 궁극적으로는 0~5세 모두를 교과부가 담당하는 안으로 가야하겠지만, 중기적으로, 연령별 통합 체제를 통해 행정 관리의 효율성과 분야별 전문성을 꾀하고, 유아교육의 공교육화를 완성하는 것이 필요할 것으로 본다.

  

OECD 국가들의 유아교육과 보육 행정 체제

구  분

국가명

담당부처

담당연령

일원화 체제

통합체제

스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크, 뉴질랜드, 스페인

교육부 

복지부

0~6

연령별 통합체제

프랑스, 영국, 독일, 이탈리아

교육부

3~5(6)

복지부

(영국 : 노동부)

0~2(3)

이원화 체제

병행 중복 체제

일본, 한국

교육부

보건복지부

3~5

0~5

미국 (주에 따라 차이가 있음)

교육부

교육부&보건복지부

5

0~4

  ※ 출처 : ‘육아정책의 효율성 제고를 위한 유아교육․보육의 협력과 통합방안’, 육아정책개발센터(2006), 이옥 외


  어쨌든, 이원화 체제 속에서 3~5세만 교육과 보건복지 영역에서 대상이 중복되는 사례는 많지 않고, 바람직하지도 않다. 또, 이로 인해 학부모들의 유아교육과 보육에 대한 인식에 혼란이 초래되어 유아교육 공교육화에 대한 사회적 인식을 저하시키는 요인으로 작용하기도 한다. 특히, 대다수가 병설인 공립유치원은 시설이 학교에 있기 때문에 학교로 인식되기가 쉽지만, 사립유치원은 그렇지 못하다. 유치원의 명칭을 유아학교로 전환하고, 유아 교육과 보육의 연령별 통합체제라도 조속히 이뤄야 유아교육의 실질적인 공교육화가 완성될 수 있을 것이다.


4. 공교육 속에서의 사립유치원


  유아교육의 공교육화를 얘기할 때, 흔히 빠지는 오류가 ‘공립의 확충’이 공교육화의 완성이라고 생각하는 경향이다. 우리나라의 교육은 역사적으로 일제 강점기와 6.25 전쟁을 겪으면서 정부의 재정이 대단히 취약했고, 유아교육과 중등교육, 고등교육이 모두 사립에 의존했다.


  초등교육은 의무교육이 되면서 거의 공립화 되었으나, 지금도 대략 중학교의 21%, 고등학교의 43%, 대학의 85.6%는 사립이다. 중고등 교육 속에서 사립의 지위는 공립과 다르지 않다. 특히 사립 중․고등학교는 교원의 인건비 및 학교 운영비의 대다수를 국가의 재정결함보조금을 통해 충당한다. 따라서 처우와 직업적 안정성에서 공무원인 공립학교의 교원과 다르지 않으며 교육의 질이 객관적으로 보장될 수 있다. 그리고, 학부모들도 사립이라 해서 별도의 납부금을 내지 않는다. 설립 주체가 사립이라고 해서 사교육인 것이 아니라, 국가 공교육 체제 내의 기준을 충족하고, 인가를 받아서 교육기관으로 설립하는 엄연한 공교육 기관인 것이다. 모든 사립학교는 동일하다.


  유아교육은 더욱 중요한 영역이다. 그러나 정부의 재정 지원은 대단히 제한적이다. 법과 제도로는 사립유치원이 공교육기관임을 인정하지만, 재정으로는 인정하지 않는다.


  그러다보니, 앞서 지적했듯, 취원아의 77.8%를 담당하는 사립 유치원에 재정 지원은 유아 1인당 공립의 1/7~1/8 수준에 불과하고, 1인당 교육비 지출도 공립은 연간 246만원에 달하나, 사립은 191만원에 불과하다.


  그럼에도 불구하고, 유치원 설립별 만족도를 조사한 바에 따르면, 주변 환경과 비용의 두가지 측면에서만 공립이 경쟁력을 가지고 있고, 원장, 교사, 시설 설비, 교재교구 및 장비, 내부 분위기, 건강관리, 영양관리, 안전관리, 교육내용, 부모 참여, 부모 교육 및 상담 등 11개 영역에서는 사립이 만족도가 높은 것으로 조사되었다. 요약하면, 정부는 공립에 절대적인 재정 지원을 투여하는데, 재정 지원을 제대로 받지 못하는 사립은 교원 처우 등이 매우 취약한 상황에서도 공교육으로서의 유아교육을 수행하기 위해 부단히 노력해왔고, 재정 투자 대비 효율성에서도 높은 성취를 나타낸다는 것이다.


유치원 운영주체별 만족도 4점 평균 비교

                                                                         (단위: 점)

      

구분

운영주체

국공립

사립

원장

2.95

3.06

교사

2.95

3.09

주변환경

2.93

2.87

시설설비

2.74

2.89

교재교구 및 장비

2.70

2.95

내부분위기

2.88

2.98

비용

3.16

2.58

건강관리

2.83

2.92

영양관리

2.88

2.94

안전관리

2.90

3.01

교육내용

2.88

3.05

부모참여

2.58

2.90

부모교육 및 상담

2.60

2.82

평균

2.84

2.93

(수)

(109)

(378)

        ※ 사립유치원이 학부모 선호도 앞선 항목 표시(줄)

       ※ 출처 : ‘전국 보육․교육 실태조사’, 여성부(2005)


  그러나, 이러한 상황이 언제까지 계속 되리라고 보지는 않는다. 저출산으로 인한 영유아 아동의 지속적 감소는 이미 심각한 상황까지 와있다. 통계청의 장래인구 특별추계를 보면 0~5세아는 2004년 331만명에서 2009년 281만명으로 50만명 줄어드는 것으로 나타나고 있다. 특히 이 중 3~5세 유아의 감소인원이 183만명에서 141만명으로 42만명이 줄어, 감소 인원의 거의 대부분을 차지한다.


장래 인구 특별 추계 0~5세아 인구

영유아 연령별(1)

영유아 연령별(2)

2004

2004(A) (명)

2005 (명)

2006 (명)

2007 (명)

2008 (명)

2009(B) (명)

B/A비율 (%)

영아

0

481,264

479,102

473,986

469,477

466,246

463,728

96.35

1

480,141

478,115

475,927

470,851

466,377

463,172

96.47

2

514,835

479,029

477,020

474,841

469,778

465,317

90.38

소계

1,476,240

1,436,246

1,426,933

1,415,169

1,402,401

1,392,217

94.31

유아

3

595,786

513,930

478,184

476,189

474,016

468,963

78.71

4

614,731

594,759

513,034

477,360

475,376

473,210

77.00

5

621,373

613,603

593,649

512,070

476,471

474,497

76.36

소계

1,831,890

1,722,292

1,584,867

1,465,619

1,425,863

1,416,670

77.34

전체

소계

3,308,130

3,158,538

3,011,800

2,880,788

2,828,264

2,808,887

84.91

 ※ 출처 : 통계청, 국가 통계 포털

   이러한 인구 감소 추세로 인해 폐원하는 유치원도 속출하고 있다. 교육통계연보에 따르면, 2004년에서 2008년 사이 4년간 유치원 수가 9개 시도에서 172개가 줄어들었고, 특히 서울에서만 92개가 줄어들어 10곳 중 한 곳이 문을 닫은 것으로 나타났다.


사립유치원 수 감소 현황

구 분

2004년

2008년

구 분

2004년

2008년

서울

842

750

충북

90

88

부산

327

314

전북

151

144

광주

148

128

전남

134

115

울산

112

109

제주

30

24

강원

117

107

1,951

1,779

 ※ 출처 : 2004 교육통계연보, 2008 교육통계연보


  국회 교육과학기술위원회 전문위원 검토보고 자료에 의하면 공립 유치원의 증설과 관련해 유의미한 자료를 내놓고 있음을 눈여겨볼 필요가 있다. 공립 유치원의 증설 필요성은 지역과 상황에 따라 천차만별이고 오히려 공급 과잉이 이루어지고 있는 지역도 있다는 것이다. 경북, 전남의 중소도시는 병설유치원 지원자가 정원보다 적었고, 농어촌도 마찬가지다. 심지어 전남의 중소도시에서는 2,068명 정원에 337명만 지원한 경우도 있다.


2008년 유치원 신규모집 정원 평균 경쟁률 현황 비교

시․도교육청

지역별

설립유형별

(공립)

신규모집정원

(a)

지원자

(b)

경쟁률

(c)=(b)/(a)

서울

대도시

단설

936 

2,174 

2.3

병설

6,246 

9,572 

1.5

경상북도

중소도시

단설

708

1643

2.3

병설

5069

4754

0.9

농어촌

단설

86 

139 

1.6

병설

8057

2970

0.4

전라남도

중소도시

단설

         227

     177

0.8

병설

       2,068

     337

0.2

농어촌

단설

-

-

-

병설

        3,527

     297

0.1

 ※ 출처 : 교육과학기술부 교육복지지원국 유아교육지원과

  한정된 예산은 효율적으로 사용해야 한다. 불필요한 지역에 공립유치원을 늘리는 것은 능사가 아니다. 공립 유치원의 증설은 지역적 필요성과 수요 조사 결과에 따라서 지역 단위에서 결정해야 옳다.


  보다 중요한 것은, 학생과 학부모들에게 유아교육의 균등한 기회를 제공하고, 질높은 교육을 제공할 수 있는 가장 효율적인 방법이 무엇인가를 고민해야 한다는 것이다. 유아교육에 대한 수요가 있고 접근성이 떨어지는 곳이라면 공립 유치원을 설립해야 할 것이다. 그러나, 앞서 보았듯이 이는 지역적 편차가 클 뿐만 아니라, 전 국가적으로 저출산으로 인한 인구 감소 추세를 감안할 때 공립에 대한 집중적인 지원은 합리적이지 못하다.


  사립유치원을 공립과 같이 공교육 체계에 있음을 인정하고, 이에 대한 국가 수준의 지원이 공립과 같은 수준까지 이루어질 때, 진정한 유아교육의 기회 균등과 질높은 교육이 보장될 것이다. 특히 경제 위기가 심각해지는 지금의 상황에서 사립유치원의 실질적 공교육화, 재정의 균등한 배분은 대부분 젊은 계층인 학부모들의 부담을 크게 완화하여 저출산 해소 뿐 아니라 가처분 소득의 확대로 인해 경제 위기 극복에도 큰 도움이 될 것이다.


5. 유아교육법의 한계와 대안


  법적으로는 유아교육은 공교육 체계에 속해있다. 특히 2004년 유아교육법의 제정은 초․중등교육법에 속해있던 유아교육의 독자적 영역을 고유하게 정의하고, 유아교육, 초․중등교육, 고등교육, 평생교육의 4가지 영역을 법령으로 별도로 구분함으로써 공교육으로서 유아교육의 지위를 강화하는데 큰 역할을 하고 있다.


  그러나 법 제정 당시부터 각종 이해 단체의 반발로 인해 사실상 그 실질적 의미가 크게 퇴색되었다.


  1) ‘유치원’을 ‘유아학교’로 개정


  가장 큰 문제는 명칭의 문제다. ‘유치원’이라는 명칭은 일제 강점기에 그 명칭이 처음 부여되어온 것으로, 애초 제정안에는 ‘유아학교’로 정의되어 있던 것이다. 그러나, 유아학교라는 명칭을 사용하게 될 경우, 교육기관으로의 정의가 명확해짐에 따라 학부모들이 유아학교를 선호하게될 것을 우려한 다른 단체들의 반발로 ‘유치원’이라는 명칭으로 그냥 남게 되었다.


  그러나, 이는 ‘국민학교’가 ‘초등학교’로 바뀐 것처럼, 유치원이라는 명칭이 가지고 있는 역사성을 고려해야 할 필요가 있고, 유아학교라는 명칭이 교육기본법에 의한 현행 ‘유치원’의 학교로서의 정체성에 부합하며, 학부모들로에게 유아교육기관과 영유아보육기관의 혼란을 주지 않고 정확한 개념을 심어줌으로 인하여 유아교육의 공교육화에도 기여할 것다. 따라서 반드시 18대 국회에서는 유아교육법 제2조(정의) 제2호 및 여타 법조항을 개정하여 ‘유치원’의 명칭을 ‘유아학교’로 바꿔야 한다.


  2) 무상교육의 확대


  법 제24조(무상교육) 제1항에 의하면 ‘초등학교 취학직전 1년의 유아교육은 무상으로 하되, 대통령령이 정하는 바에 따라 순차적으로 실시한다.’고 규정되어 있다. 그러나, 이는 유아교육의 학생 개개인에게 미치는 효과와 중요성, 저출산 고령사회의 지속적 심화 등을 고려할 때 취학 직전 3년으로 고쳐야 한다. 실제 정부 정책도 만 3~4세아의 무상교육을 확대하는 방향으로 진행되고 있으므로 이와 궤를 같이할 필요가 있다.


  이것이 실질적인 ‘Early Head Start Program'이 될 수 있을 것이며, 교육복지투자우선지역 사업과 결합하여 더욱 적극적인 교육 안전망, 사회 안전망 구축 사업으로 자리잡을 수 있으리라 본다.


  3) 비용 부담의 의무화


  법 제26조 및 제27조의 개정 필요성도 있다. 제26조 제3항은 ‘국가 및 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 사립유치원의 설립 및 유치원교사의 인건비 등 운영에 소요되는 경비의 전부 또는 일부를 보조한다’고 규정되어 있다. 이것을 둘로 나누어, ‘사립 유치원의 설립에 소요되는 경비의 전부 또는 일부를 보조한다’는 조항과 ‘유치원 교사의 인건비 등 운영에 소요되는 경비의 전부 또는 일부를 보조하여야 한다’로 나누어 규정할 필요가 있다. 이렇게 되면, 적정 수준의 교원 인건비를 국가 부담으로 책정하고, 공립 수준의 운영비를 통해 더욱 질높은 유아교육을 더욱 공평하게 제공할 수 있을 것이다. 시행령에 표현된 ‘예산의 범위 안에서’와 같은 표현은 당연히 삭제되어야 할 것이다.


  또, 법 제27조(종일제 운영 등에 관한 지원)의 조항도 마찬가지로 국가가 종일제 운영 등에 관한 책무성을 다하기 위해 ‘경비를 보조할 수 있다’에서 ‘경비를 보조하여야 한다’로 개정해야 한다. 이 경우 ‘대통령령이 정하는 바에 따라서’ 보조를 하는 것이기 때문에 경비의 전액을 보조하는 것은 아니므로 정부가 재정 부담을 느낄 여지는 상대적으로 적다고 본다.


6. 결론


  유아교육 공교육화의 실질적 완성을 통한 생애 출발점에서의 교육 기회의 형평성 확보와 교육의 질을 높이는 방법은 첫째로, 유아교육의 무상교육을 확대하는 것이다. 적어도 만5세아에 대해서는 유아학교에서의 의무교육을 고려할 필요가 있으며, 이를 위해 시설, 설비를 갖추고, 정부의 재정 지원 등 제반 사항을 유관단체와의 협력 하에 준비해야 할 것이다.


  둘째로, 보육과 유아교육의 통합이 반드시 필요하다. 유아교육⋅보육위원회는 지금 그 기능을 못하고 있다. 지금부터라도 관련한 모든 단체와 학부모, 정부와 정당이 모여 유아교육과 보육의 통합 방향을 결정하기 위한 사회적 협약을 이뤄나가야 한다.


  셋째로, 공교육으로서의 유아교육 체제 완성을 위해 무엇보다 긴급한 것은 정부의 재정 지원이다. 생애 출발점에서의 교육 기회 균등은 국가의 의무이며, 이를 위해 사립중고등학교처럼 재정결함보조금을 사립유치원에도 지급해야 한다.


  넷째로, 유아교육법의 개정이다. 유치원의 명칭을 유아학교로 바꾸고, 정부와 지자체의 재정 지원을 의무화하는 것은 더 이상 늦출 수 없는 절체절명의 과제다.


  대한민국은 지금 위기를 맞고 있다. 어떻게 극복하느냐에 따라 향후 100년이 좌우될 수 있다. 사람에 투자해야 하고, 효율적으로 투자해야 한다. 그 해법은 유아교육에 대한 과감한 투자 확대라는 점을 강조하고 싶다.


Posted by 조구르미

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